Tiêu chí nhận diện văn bản

Theo quy định của văn bản này, căn cứ pháp lý để ban hành VBQPPL bắt buộc phải là văn bản quy phạm có hiệu lực pháp lý cao hơn mà không được căn cứ vào văn bản áp dụng pháp luật hoặc văn bản cá biệt có chứa quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp trên. Trong trường hợp, nếu không tuân thủ đúng quy định thì các văn bản đã được ban hành đó là các văn bản có dấu hiệu trái pháp luật và phải được kiểm tra, xử lý theo quy định tại Điều 103, Điều 104 và Điều 130 Nghị định số 34.

Quá trình thực hiện Luật Ban hành VBQPPL và Nghị định 34 cho thấy, việc lấy văn bản hành chính làm căn cứ pháp lý cho việc ban hành VBQPPL trong nhiều trường hợp là rất cần thiết. Trên thực tế, vẫn có nghị quyết của HĐND; quyết định của UBND tỉnh phải căn cứ vào các văn bản không phải là VBQPPL của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, ngành, Trung ương. Điển hình là các quyết định về phê duyệt quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, về chương trình việc làm, dạy nghề mang tính giai đoạn, hướng dẫn về ngân sách, đầu tư, thuế… Chẳng hạn, Quyết định số 915/QĐ-TTg ngày 27.5.2016 của Thủ tướng Chính phủ về chính sách hỗ trợ để chuyển đổi từ trồng lúa sang trồng ngô tại vùng trung du phía Bắc, Bắc Trung Bộ, đồng bằng sông Cửu Long, duyên hải Nam Trung Bộ và Tây Nguyên trong đó có phân cấp cho HĐND, UBND quy định mức hỗ trợ, nguồn ngân sách hỗ trợ... Những văn bản này thường là văn bản cá biệt nhưng có nội dung chỉ đạo, hướng dẫn cụ thể, có giá trị làm cơ sở pháp lý về mặt nội dung cho các địa phương ban hành các thể chế, chính sách phù hợp với điều kiện cụ thể. Vì vậy, nếu không căn cứ vào các văn bản này thì việc ban hành nghị quyết của HĐND tỉnh thiếu tính thuyết phục và là một thiếu sót trong việc xác định cơ sở pháp lý về nội dung.

Từ thực tiễn này, nhiều chuyên gia pháp lý cho rằng, cần quy định rõ ràng, cụ thể hơn về các tiêu chí của VBQPPL để tránh sự tùy tiện trong ban hành văn bản. Chẳng hạn, tiêu chí “có chứa quy tắc xử sự chung” vì hiện nay vẫn có tình trạng chưa phân biệt rõ pháp luật với chủ trương, chính sách. Chủ trương, chính sách rất quan trọng nhưng không làm thay đổi được hành vi như quy phạm pháp luật, chính các quy phạm pháp luật cụ thể mới điều chỉnh hành vi xử sự của con người. Do đó, cần có hướng dẫn cụ thể nhằm nhận diện được sự khác biệt giữa chủ trương, chính sách với pháp luật quy định về hành vi (quy tắc xử sự cụ thể) thì mới có thể phân biệt được VBQPPL và văn bản quản lý điều hành. Hay, tiêu chí “được áp dụng nhiều lần” để các địa phương thống nhất trong cách hiểu và vận dụng.

Trên thực tế, vẫn còn tình trạng “đánh đồng” khái niệm “áp dụng nhiều lần” với khái niệm “áp dụng trong thời gian dài”, do đó cần có hướng dẫn cho địa phương hiểu và vận dụng khái niệm “áp dụng nhiều lần”. Việc làm rõ khái niệm sẽ góp phần thực hiện tốt hơn quy trình về xây dựng, soạn thảo, ban hành cũng như nâng cao chất lượng VBQPPL. Được biết, sau hơn 2 năm có hiệu lực pháp luật, Luật Ban hành VBQPPL đang được các bộ, ngành, địa phương tổng kết và đề xuất kiến nghị sửa đổi, bổ sung.